Thông thường, khi đề cập đến hoạt động thanh tra người ta cũng thường nhắc đến hoạt động kiểm tra và ngược lại. Quan niệm này đã được hình thành từ ngay trong những ngày đầu xây dựng chính quyền nhân dân, kể từ khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt cho đến Pháp lệnh về thanh tra đầu tiên số 33-LCT/HĐNN8 ngày 29/3/1990 của Hội đồng Nhà nước và gần đây nhất là Luật Thanh tra 2022 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2023) khi nhắc đến trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước đều gắn liền chức năng “thanh tra, kiểm tra” trong cùng một điều, khoản như tại khoản 1 Điều 6 Luật Thanh tra 2022 quy định “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, kiểm tra để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác  quản lý nhà nước”.

 Trong các Nghị quyết của Đảng, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 cũng xem thanh tra và kiểm tra như là những mặt, phương diện của quản lý nhà nước, có chung mục đích đều là những chức năng thiết yếu của cơ quan QLNN. Hiến pháp năm 1980, khi đề cập đến nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, quy định: “Chính phủ tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra nhà nước” (khoản 15 Điều 107). Thông báo Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) chỉ rõ: “tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật”…

 Như vậy, có thể hiểu “thanh tra, kiểm tra” luôn là khái niệm đi liền nhau để chỉ một phương thức, một khâu hay một giai đoạn của chu trình quản lý với ý nghĩa quan trọng là nhằm chấn chỉnh hoạt động quản lý, phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm của cả đối tượng quản lý và người thực thi nhiệm vụ, công vụ để bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đời sống kinh tế xã hội và sự phát triển mọi mặt đất nước.

 Tuy nhiên, “thanh tra và kiểm tra” thực chất là hai hoạt động khác nhau. Điều này, được phân biệt khá rõ tại Luật Thanh tra 2022.

 Trước hết, về mặt khái niệm:

 - Theo khoản 1 Điều 2 Luật Thanh tra 2022 quy định: “Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.

 Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao, nhằm đạt được mục đích nhất định. Tính chất của thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”.

 - Về khái niệm kiểm tra: Cho đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật có định nghĩa cụ thể về kiểm tra. Theo Từ điển Tiếng Việt kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”, để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra. Kiểm tra có thể được hiểu là việc một chủ thể tác động tới đối tượng quản lý, xem xét lại những việc đã được chuẩn bị tổ chức thực hiện ở hầu hết các hoạt động trong chu trình của quản lý nhà nước nhằm đảm bảo chắc chắn rằng các kết quả thực tế sẽ đúng như kết quả dự kiến trong kế hoạch.

 Xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều. Chủ thể tiến hành thanh tra là các cơ quan thanh tra như Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra Sở, Thanh tra huyện và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Trong khi đó, chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc cũng có thể là một chủ thể phi Nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội (Đảng, Công đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ…), hoạt động kiểm tra trong nội bộ một cơ quan, đơn vị: kiểm tra của Giám đốc đối với các phòng, đơn vị; kiểm tra của Trưởng phòng đối với chuyên viên. Kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước cấp Sở đối với các ngành, địa phương, doanh nghiệp trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý.

 Trong quản lý nhà nước, kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức, một cán bộ, công chức nhất định có mục tiêu là tìm kiếm động cơ, nguyên nhân cán bộ làm tốt (hay không làm tốt) nhiệm vụ được giao và thường theo một số hướng sau: (i) Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và sự phân công giữa các đơn vị; (ii) Quan sát để đảm bảo rằng nhiệm vụ được giao có đủ điều kiện thực hiện, phù hợp với thực tế. Hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời để đảm bảo hiệu suất công việc của từng đơn vị; (iii) Kiểm tra kết quả cuối cùng, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra.

 Hoạt động kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước không chỉ cho biết người lãnh đạo nào sâu sát công việc, hay có tính quan liêu; mà còn giúp sửa chữa những khiếm khuyết của hoạt động công vụ. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ công tác kiểm tra là nhằm mục đích: “…biết rõ năng lực và khuyết điểm của cán bộ, mới sửa chữa và giúp đỡ kịp thời”. Kiểm tra vừa nhằm phát huy tính tích cực, vừa hạn chế những tiêu cực trong hành vi của con người nói chung và công chức nói riêng, giúp cho kết quả đầu ra của quản lý nhà nước đúng với mục đích, mục tiêu đặt ra ban đầu.

 Các chủ thể kiểm tra là con người, mà hành vi của con người thì không giống nhau và bị chi phối bởi nhiều yếu tố chủ quan, như năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm, chuyên môn, kỹ năng, nhận thức về trách nhiệm; tâm lý, tình cảm của người ra lệnh hoặc người phục tùng; sự nhạy bén hoặc chậm trễ, thiếu sáng tạo; tác phong thực dụng hoặc đề cao trách nhiệm trong công việc; đạo đức công vụ; thích ứng hoặc chậm thích ứng với sự thay đổi (như cơ chế, ứng dụng công nghệ...).  Do đó, kiểm tra là nhiệm vụ rất quan trọng của người đứng đầu một bộ phận trong quản lý khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao để xem các cơ quan thực thi có thi hành đúng chức năng, nhiệm vụ được giao hay không; công chức có làm đúng chức trách, nhiệm vụ được giao hay không; các đối tượng quản lý có chấp hành đúng các quy định của pháp luật trong hoạt động sản xuất kinh doanh hay không...

 Thứ hai, về tính chất, tại khoản 2 Điều 6 Luật Thanh tra 2022 quy định "Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải thường xuyên tổ chức kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý; việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước”.

Quy định trên của Luật khẳng định kiểm tra là công việc thường xuyên của tất cả những người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước, thậm chí là của mọi tổ chức, cá nhân có trách nhiệm đối với công việc do mình phụ trách. Tuy không có Luật điều chỉnh về hoạt động kiểm tra, nhưng hiện nay, trong các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước cũng như trong các văn bản dưới luật và quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức đơn vị, người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình có thể ban hành các quy định về hoạt động kiểm tra để bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý thuộc trách nhiệm của mình. Kiểm tra là công việc thường xuyên, không thể thiếu trong một chu trình quản lý, kiểm tra để xem công việc được thực hiện như thế nào, qua đó, đôn đốc, nhắc nhở hoặc hướng dẫn mọi người thực hiện cho đúng, cho tốt, là công việc được thủ trưởng các cơ quan, tổ chức đơn vị thực hiện thường xuyên để đảm bảo cho việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị mình được thông suốt. Qua kiểm tra nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những bất cập để điều chỉnh cho phù hợp, thấy được khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện. Trường hợp có vi phạm rõ ràng thì tiến hành xử lý ngay để giữ nghiêm kỷ cương, kỷ luật. Nếu vụ việc phức tạp hoặc vi phạm lớn, người kiểm tra không đủ thẩm quyền hay điều kiện để làm rõ và xử lý thì có thể đề nghị tiến hành thanh tra.

Trong khí đó, hoạt động thanh tra do tính chất đặc biệt chỉ được tiến hành khi có các căn cứ do pháp luật quy định chặt chẽ, bài bản và có tính chuyên nghiệp hơn nhằm phát hiện hạn chế, bất cập trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền có giải pháp, biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Có thể nói, thanh tra là hoạt động đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao, trình tự thủ tục chặt chẽ hơn nên được quy định trong một đạo luật là Luật Thanh tra. 

 Thứ ba, theo khoản 2 Điều 6 Luật Thanh tra 2022 cũng quy định “trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện vi phạm thì áp dụng hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp theo quy định của pháp luật để xử lý kịp thời hành vi vi phạm; trường hợp cần thiết thì yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra; nếu có dấu hiệu tội phạm thì kiến nghị khởi tố và chuyển hồ sơ vụ việc, tài liệu có liên quan đến cơ quan điều tra để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự theo quy định của pháp luật”.

 Với quy định này, Luật Thanh tra 2022 cho phép phân biệt dù chỉ là hết sức tương đối giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra. Nếu như hoạt động kiểm tra là đương nhiên đối với mọi chủ thể quản lý thì hoạt động thanh tra được thực hiện khi cần thiết. Quá trình kiểm tra nếu có vi phạm thì người tiến hành kiểm tra có thể xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý ngay nếu thấy hành vi vi phạm là rõ ràng, trách nhiệm của người có hành vi vi phạm được xác định cụ thể. Tuy nhiên, nếu thấy vấn đề phức tạp, cần phải được xác minh, làm rõ hơn, với thời gian nhiều hơn, thậm chí phải có quyền hạn để áp dụng những biện pháp cần thiết, đòi hỏi chuyên môn nghiệp vụ sâu hơn, quy trình chặt chẽ hơn được thực hiện bởi cơ quan có chức năng thanh tra thì yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền quyết định tiến hành thanh tra.

 Thứ tư, Luật Thanh tra 2022 điều chỉnh các hình thức thực hiện hoạt động thanh tra, trong đó bỏ hình thức thanh tra thường xuyên, chỉ giữ lại hình thức thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất (Luật Thanh tra 2010 quy định ba hình thức tiến hành thanh tra là thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất và thanh tra thường xuyên). Sự điều chỉnh này thể hiện yêu cầu từng bước chuyên nghiệp hoạt động thanh tra, phân biệt với hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý. Phần lớn các hoạt động thanh tra chuyên ngành về bản chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên (Luật Thanh tra 2010 gọi đó là thanh tra thường xuyên) một điều không phù hợp với nhiều hoạt động của cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành hiện nay, chủ yếu là nhằm phát hiện và xử lý vi phạm với đối tượng là các tổ chức, cá nhân trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội để bảo đảm trật tự quản lý. Không ít hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên đã bị “thanh tra hóa”.

 Như vậy, về cơ bản, thanh tra, kiểm tra có nghĩa như nhau, tính chất như nhau, nhưng khác nhau về chủ thể thực hiện và khác nhau về phạm vi - tức đối tượng thanh tra, kiểm tra./.